據(jù)宇博智業(yè)市場(chǎng)研究中心了解，現(xiàn)代城市的形成和發(fā)展以工業(yè)化為主要推動(dòng)力，工業(yè)用地作為城市工業(yè)活動(dòng)的載體具有重要意義。通常認(rèn)為地方政府存在著兩種不同的供地行為，一種是較緊的城市住宅用地和商業(yè)用地供應(yīng)，以維持相對(duì)稀缺的狀態(tài);另一種是通過(guò)較為低廉的工業(yè)用地出讓價(jià)格來(lái)保持招商引資競(jìng)爭(zhēng)力，吸引工業(yè)企業(yè)投資。有些學(xué)者認(rèn)為不同的供地行為導(dǎo)致了工業(yè)用地價(jià)格嚴(yán)重偏低，擠壓了居住用地的供給，造成居住用地供應(yīng)不足。與此相應(yīng)的政策建議就是減少工業(yè)用地的供應(yīng)，提高居住用地的供應(yīng)比重。但是需要思考的是，既然居住用地出讓價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于工業(yè)用地，如果地方政府從居住用地出讓獲得的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于工業(yè)用地出讓的收益，地方政府為什么還要供應(yīng)大量的工業(yè)用地呢?因此，需要深入分析地方政府“低價(jià)”供應(yīng)工業(yè)用地的動(dòng)機(jī)和收益。

　　我國(guó)城市用地結(jié)構(gòu)及其變化

　　根據(jù)《中國(guó)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》公布的數(shù)據(jù)，2011年在我國(guó)城市用地結(jié)構(gòu)中規(guī)模占比較大的依次為居住用地、工業(yè)用地和公共設(shè)施用地，分別是31.5%、 20.9%、12.2%。從1991年到2011年，在這20年內(nèi)居住用地比例基本穩(wěn)定在32%左右，工業(yè)與倉(cāng)儲(chǔ)用地的比例有所下降，從31%下降到 25%，這一比例在2000年以后基本維持在25%的水平，變動(dòng)較小。道路廣場(chǎng)用地的比例迅速上升，從1991年的5.64%上升到2011年的 11.33%，這反映了追求城市形象、修建大廣場(chǎng)和寬?cǎi)R路的現(xiàn)象較多。綠地的比例從5.62%上升到10.66%，公共設(shè)施用地比例從8.86%上升到 12.17%，與我國(guó)城市綠色生態(tài)空間、公共設(shè)施建設(shè)有所改善的情形一致。

　　2011年工業(yè)與倉(cāng)儲(chǔ)用地的比例共計(jì)24.6%，雖然占比要小于居住用地，但與其他國(guó)家相比，我國(guó)城市工業(yè)用地面積占比偏高，遠(yuǎn)高于國(guó)外15%的水平，這也是通常認(rèn)為工業(yè)用地占比偏高的重要依據(jù)。

　　根據(jù)《中國(guó)國(guó)土資源年鑒》和中國(guó)土地市場(chǎng)網(wǎng)發(fā)布的全國(guó)土地供應(yīng)數(shù)據(jù)，我國(guó)工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地供應(yīng)量最大，住宅用地的供應(yīng)近年來(lái)增長(zhǎng)最快。按照國(guó)土資源部2004 年71號(hào)文件，從2004年8月31日起，全國(guó)房地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性土地一律實(shí)行“招拍掛”出讓?zhuān)康禺a(chǎn)經(jīng)營(yíng)性土地出讓持續(xù)增長(zhǎng)。2004年—2010年之間年均供應(yīng)的工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地在10.7萬(wàn)公頃左右，約是住宅用地的1.7倍。但居住用地的年均增長(zhǎng)率為15.3%，工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地的增長(zhǎng)速度為9.3%，均低于全國(guó)土地供應(yīng)總量、居住用地及其他用地供應(yīng)的增長(zhǎng)速度。

　　在全國(guó)土地供應(yīng)中，工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地占全年土地供應(yīng)的比重呈下降趨勢(shì)，比重從2004年的51.4%下降到2010年的35.7%，而住宅用地的比重則穩(wěn)中有升，達(dá)到26.7%，住宅用地和其他用地的供應(yīng)量正在接近工業(yè)用地的供應(yīng)規(guī)模。

　　地方政府大量出讓工業(yè)用地的動(dòng)機(jī)

　　過(guò)去30年，大量相對(duì)低廉的工業(yè)用地支撐了我國(guó)的工業(yè)化進(jìn)程，2000年到2012年，全國(guó)綜合地價(jià)水平、商業(yè)地價(jià)水平和居住地價(jià)水平年均漲幅分別是 10.04%、11.40%和14.42%，工業(yè)地價(jià)水平年均漲幅僅為3.35%。相比于快速上升的綜合、商業(yè)、居住地價(jià)，工業(yè)地價(jià)漲幅雖然有限，但全國(guó)工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地占建設(shè)用地供應(yīng)的比重依然多年連續(xù)超過(guò)35%，地方這一行為偏好的背后有四大動(dòng)因：

　　地方政府強(qiáng)烈的發(fā)展訴求

　　工業(yè)是推動(dòng)城市發(fā)展的重要力量，無(wú)論是北京、上海、廣州這樣的大城市還是中小城市，城市的穩(wěn)定發(fā)展都離不開(kāi)產(chǎn)業(yè)支撐。地方政府為了集聚人氣、提供就業(yè)、獲得未來(lái)稅收并帶動(dòng)其他產(chǎn)業(yè)，需要保持對(duì)工業(yè)用地的供應(yīng)。

　　工業(yè)用地的可替代性強(qiáng)，導(dǎo)致“低價(jià)”競(jìng)爭(zhēng)吸引投資

　　對(duì)于大多數(shù)工業(yè)企業(yè)來(lái)說(shuō)，對(duì)土地區(qū)位的要求并不苛刻，與因區(qū)位差異導(dǎo)致土地價(jià)格大有區(qū)別的商住用地不同，工業(yè)用地的可替代性大得多。工業(yè)用地市場(chǎng)是大區(qū)域性的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，在一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)中， 自由流動(dòng)的資本必然會(huì)尋找那些成本最低的區(qū)域。即使像北京、上海、廣州這樣的城市之間，也存在很強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)性，這讓地方政府不得不競(jìng)相降低土地價(jià)格，以低地價(jià)甚至零地價(jià)來(lái)吸引工業(yè)企業(yè)投資落戶(hù)。

　　工業(yè)企業(yè)給地方政府帶來(lái)長(zhǎng)期收益

　　政府從出讓工業(yè)用地的行為中獲取的收益有兩部分：一是一次性收益，包括土地出讓金和稅費(fèi)，其中土地出讓金是對(duì)土地地租的資本化反映，對(duì)于工業(yè)用地來(lái)說(shuō)，這部分收益較小，有的地方甚至愿意提供各種優(yōu)惠，成為實(shí)際上的無(wú)償供地;二是可持續(xù)的長(zhǎng)期收益，主要包括工業(yè)增值稅收入、企業(yè)支付勞動(dòng)者報(bào)酬、解決新增人口就業(yè)、帶動(dòng)其他產(chǎn)業(yè)創(chuàng)收等，其中增值稅收入和勞動(dòng)者報(bào)酬直接對(duì)政府的財(cái)政運(yùn)行產(chǎn)生影響，其余則可視為很難量化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。相比之下，城市住宅用地的出讓價(jià)格雖高，但這是一次性的收入，政府沒(méi)有可持續(xù)的收益;商業(yè)用地雖然也有長(zhǎng)期收益，但需要一定的人口規(guī)模與居民收入水平作為支撐。因此，工業(yè)用地出讓給地方政府的收益是包括了一次性收益和長(zhǎng)期收益在內(nèi)的綜合收益。

　　地方利益最大化，工業(yè)用地使用存在大量獲利甚至尋租空間

　　地方政府?穴尤其是二三線(xiàn)城市?雪出于土地收益、稅收和勞動(dòng)力等地方收益最大化的考慮，依然存在以擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為名在工業(yè)用地出讓中違反供地政策、用地標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策搭車(chē)用地、借機(jī)圈地的行為。近期，一些地方出現(xiàn)以工業(yè)企業(yè)科技研發(fā)、新建總部及物流倉(cāng)儲(chǔ)等名義供應(yīng)工業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)用地的現(xiàn)象。一些企業(yè)名義上為發(fā)展工業(yè)，以低價(jià)獲得工業(yè)用地，實(shí)則在項(xiàng)目分期建設(shè)中興建研發(fā)辦公樓用于商務(wù)辦公經(jīng)營(yíng)出租，建設(shè)企業(yè)職工住房、人才公寓等，這些改變土地使用用途的“擦邊球”行為獲利空間巨大;另一些有能力“綁架”政府的大型企業(yè)以尋租動(dòng)機(jī)獲取工業(yè)土地，等待城市發(fā)展后土地被重新征用并改變使用性質(zhì)為商業(yè)或住宅用地，這些圈占了土地的地產(chǎn)商有的只需繳納很少的出讓金，有的則憑借工業(yè)廠(chǎng)房的拆遷獲得相當(dāng)豐厚的賠償。因此，在工業(yè)用地出讓及使用監(jiān)管中，地方政府和工業(yè)企業(yè)相互之間始終是一種微妙的關(guān)系。

　　我國(guó)土地出讓結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向

　　在我國(guó)城市存量用地結(jié)構(gòu)中規(guī)模占比最大的為居住用地，其次為工業(yè)用地。在增量上，我國(guó)工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地供應(yīng)量最大，而住宅用地供應(yīng)量隨著增長(zhǎng)加快正在趨近于工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地供應(yīng)量。地方政府以工業(yè)化推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的強(qiáng)烈訴求、工業(yè)用地大區(qū)域性競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的特性、工業(yè)企業(yè)所能帶來(lái)的長(zhǎng)期收益是地方政府“低價(jià)”出讓工業(yè)用地的主要原因。

　　除了工業(yè)用地出讓價(jià)格，應(yīng)該看到地方政府從工業(yè)用地出讓中獲得的長(zhǎng)期收益，若將工業(yè)用地未來(lái)的稅收與勞動(dòng)者報(bào)酬進(jìn)行貼現(xiàn)，政府獲得的綜合收益可能遠(yuǎn)高于居住用地。既然工業(yè)用地較低的出讓價(jià)格市場(chǎng)可接受、地方政府還“有利可圖”，那么工業(yè)用地“地價(jià)扭曲”的說(shuō)法則不一定成立。

　　對(duì)于地方政府而言，土地儲(chǔ)備制度讓政府可以控制土地供應(yīng)進(jìn)出的閥門(mén)，既然工業(yè)用地收益高于居住等其他用地，而居住用地又可以通過(guò)稀缺性維持高價(jià)，那么政府的確存在雙重動(dòng)機(jī)來(lái)做出“充分供應(yīng)工業(yè)用地、控制供應(yīng)居住用地”這樣的行為。但由于工業(yè)用地“擠壓”造成居住用地“客觀(guān)供應(yīng)不足”的說(shuō)法并不準(zhǔn)確。相反，保持一定規(guī)模的工業(yè)用地有助于提高城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)支撐能力。

　　因此，很多人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)矯正工業(yè)用地的“價(jià)格”扭曲，減少工業(yè)用地的供應(yīng)量，增加居住用地供應(yīng)量，以此優(yōu)化城市用地結(jié)構(gòu)。但應(yīng)該看到地方政府偏好出讓工業(yè)用地有其合理性，居住用地供應(yīng)緊張不完全是工業(yè)用地的擠壓造成的，僅僅進(jìn)行城市存量用地的內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整是不經(jīng)濟(jì)的，重要的是保證合理的供應(yīng)量，尤其是在保證工業(yè)化發(fā)展剛性用地需求的前提下，加大居住用地供應(yīng)。只有滿(mǎn)足各種用地的合理需求，用地結(jié)構(gòu)才能達(dá)到合理的狀態(tài)。

更多城鎮(zhèn)化行業(yè)研究分析，詳見(jiàn)中國(guó)報(bào)告大廳《城鎮(zhèn)化行業(yè)報(bào)告匯總》。這里匯聚海量專(zhuān)業(yè)資料，深度剖析各行業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì)與趨勢(shì)，為您的決策提供堅(jiān)實(shí)依據(jù)。

更多詳細(xì)的行業(yè)數(shù)據(jù)盡在【數(shù)據(jù)庫(kù)】，涵蓋了宏觀(guān)數(shù)據(jù)、產(chǎn)量數(shù)據(jù)、進(jìn)出口數(shù)據(jù)、價(jià)格數(shù)據(jù)及上市公司財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)等各類(lèi)型數(shù)據(jù)內(nèi)容。